Enchentes, deslizamentos e ondas de calor estão colocando uma nova questão no planejamento urbano: não basta decidir onde uma cidade pode crescer, mas onde esse crescimento pode aumentar riscos. Novo guia do Ministério do Meio Ambiente propõe incorporar características ambientais e climáticas ao ordenamento das áreas urbanas e periurbanas.
Durante décadas, o crescimento das cidades brasileiras foi orientado principalmente por perguntas como: onde construir novas moradias? Onde abrir ruas? Para onde levar infraestrutura? Quais áreas podem receber novos empreendimentos?
Com as mudanças climáticas e a intensificação dos eventos extremos, outra pergunta ganha importância: onde não construir?
A discussão entrou novamente na agenda nacional em setembro. O Ministério do Meio Ambiente e Mudança do Clima (MMA) colocou em consulta pública o Guia para Elaboração e Implementação do Zoneamento Ambiental Municipal Urbano (ZAMU), documento que pretende apoiar os municípios no planejamento e na gestão ambiental das áreas urbanas e periurbanas [1].
A consulta foi aberta em 11 de setembro e recebe contribuições até o dia 20. A proposta considera justamente as características ambientais e climáticas de cada município para orientar o uso e a ocupação do território [1].
Na prática, o debate vai muito além de definir onde haverá prédios, casas ou áreas verdes. Em um país exposto a enchentes, deslizamentos, secas e ondas de calor, decidir onde uma cidade cresce e como esse crescimento acontece também pode significar decidir quanto risco ela estará criando para as próximas décadas.
O clima começa a entrar no mapa das cidades
O Zoneamento Ambiental Municipal Urbano é apresentado pelo MMA como instrumento de apoio ao planejamento ambiental e à gestão territorial. A proposta é fornecer diretrizes para proteção, recuperação e uso sustentável dos recursos naturais e ajudar municípios na formulação de políticas relacionadas à adaptação climática, conservação e recuperação ambiental e uso sustentável do território [1].
Isso significa incorporar uma camada ambiental e climática às decisões sobre ocupação urbana. Antes de permitir que determinada área seja ocupada, por exemplo, é necessário compreender suas características: existe risco de inundação? O terreno é suscetível a movimentos de massa? Há vegetação importante para a drenagem ou para a redução das temperaturas? O solo possui capacidade de infiltração? A ocupação daquela área poderá aumentar a vulnerabilidade de outras partes da cidade?
São perguntas que se tornam mais importantes à medida que os extremos climáticos ganham espaço no cotidiano urbano.
O Plano Clima 2024-2035 reconhece que os efeitos das mudanças climáticas já podem ser observados em diferentes regiões brasileiras por meio de eventos como secas, enchentes, ondas de calor e elevação do nível do mar [2].
Planejar uma cidade sem considerar esses riscos significa tomar decisões sobre um território que está mudando.
Construir em um lugar pode aumentar o risco em outro
Um dos principais desafios do planejamento urbano está na impermeabilização do solo. Quando áreas naturais são substituídas por ruas, estacionamentos, telhados, calçadas e edificações, diminui a superfície disponível para a infiltração da água.
Durante chuvas intensas, mais água tende a escoar rapidamente pela superfície e chegar aos sistemas de drenagem. O problema se torna evidente quando o volume supera a capacidade das galerias, canais e córregos urbanos.
Em 14 de setembro, por exemplo, o Centro Nacional de Monitoramento e Alertas de Desastres Naturais (Cemaden) apontou alta possibilidade de eventos hidrológicos em áreas de São Paulo, Rio de Janeiro e Minas Gerais. Entre os fatores mencionados estavam chuvas persistentes, acumulados anteriores e a possibilidade de alagamentos urbanos provocados pela extrapolação da capacidade dos sistemas de drenagem, principalmente em áreas densamente ocupadas e com alta impermeabilização do solo [3].
Isso mostra por que uma decisão aparentemente localizada pode ter consequências mais amplas. Ocupações que reduzem áreas permeáveis ou alteram cursos naturais da água podem modificar a dinâmica da drenagem e transferir problemas para outras regiões da cidade.
A pergunta deixa de ser apenas se existe espaço físico para construir. Passa a ser: o que acontece com a água depois que construímos ali?
O mesmo vale para encostas e áreas sujeitas a deslizamentos
A relação entre ocupação territorial e risco também aparece nas encostas. No mesmo boletim de 14 de setembro, o Cemaden identificou possibilidade moderada de movimentos de massa em áreas de São Paulo, Rio de Janeiro, Minas Gerais e Paraná, associando o risco à combinação de acumulados de chuva, continuidade das precipitações e presença de áreas suscetíveis a deslizamentos [3].
A questão ganha dimensão ainda maior quando observamos a capacidade de planejamento dos municípios brasileiros. Um estudo divulgado pelo Cemaden em maio de 2026 analisou municípios prioritários diante de riscos geo-hidrológicos e encontrou lacunas importantes na gestão de riscos. Entre mais de 2 mil municípios considerados prioritários para deslizamentos e inundações, 75% possuíam menos da metade dos planos e mapeamentos obrigatórios analisados, enquanto 91% não tinham o plano de obras necessário para redução dos riscos [4].
O dado mostra que conhecer o risco é apenas uma parte do problema. É preciso transformar esse conhecimento em regras de ocupação, obras, fiscalização, planejamento habitacional e políticas públicas.
Planejar onde não construir também é adaptação climática
Durante muito tempo, adaptação climática esteve associada principalmente a respostas posteriores aos impactos: reforçar uma obra de drenagem, construir uma contenção, recuperar uma área atingida ou ampliar estruturas de proteção.
Essas medidas continuam necessárias. Mas existe uma estratégia anterior: evitar produzir novos riscos. Se uma área é naturalmente importante para absorver água, permitir sua impermeabilização pode aumentar a necessidade futura de infraestrutura de drenagem. Se uma região é suscetível a inundações, estimular uma ocupação mais intensa pode ampliar a quantidade de pessoas e patrimônio expostos. Se uma encosta apresenta elevada suscetibilidade a movimentos de massa, ocupar o território sem considerar essa característica pode transformar uma ameaça natural em um desastre social.
É nesse sentido que o zoneamento ambiental pode funcionar como instrumento de adaptação: as características do território passam a participar das decisões antes que novos bairros e empreendimentos sejam consolidados.
A própria política climática brasileira avança nessa direção. O Plano Clima Adaptação – Cidades apresenta diagnóstico das vulnerabilidades urbanas, identifica os principais riscos climáticos enfrentados pelos municípios e propõe ações para adaptação [5].
E as ilhas de calor?
O planejamento climático das cidades também precisa olhar para um extremo menos visível do que uma enchente ou um deslizamento: o calor.
A substituição da vegetação por superfícies construídas modifica as condições térmicas do ambiente urbano. Áreas com pouca arborização e grande concentração de superfícies impermeáveis podem se tornar particularmente desconfortáveis durante períodos de temperaturas elevadas.
Por isso, discutir onde e como construir também envolve decidir onde preservar e ampliar infraestrutura verde.
Árvores, parques, áreas verdes, corredores ecológicos e outras estruturas naturais não representam apenas elementos paisagísticos. Elas podem integrar estratégias de adaptação urbana, contribuindo para conforto térmico, manejo das águas pluviais, biodiversidade e qualidade ambiental.
Essa visão está presente no Programa Cidades Verdes Resilientes (PCVR), instituído em 2024, que busca integrar políticas urbanas, ambientais e climáticas para aumentar a qualidade ambiental e a resiliência das cidades brasileiras diante dos impactos da mudança do clima [6]. É justamente no âmbito desse programa que o novo guia de zoneamento ambiental está sendo desenvolvido [1].
O crescimento urbano precisa acompanhar o mapa de riscos
Isso não significa simplesmente proibir construções em grandes parcelas das cidades.
O desafio é mais complexo. Municípios precisam conciliar demanda por moradia, infraestrutura, mobilidade, desenvolvimento econômico e serviços públicos com limitações ambientais e riscos climáticos.
Também existe uma dimensão social incontornável: impedir novas ocupações em áreas vulneráveis exige oferecer alternativas adequadas de habitação e infraestrutura. Caso contrário, restrições ambientais podem simplesmente deslocar populações de menor renda para outras áreas igualmente precárias. A adaptação climática, portanto, precisa caminhar junto com planejamento habitacional e justiça territorial.
A cartilha Cidades e Adaptação Climática, do Ministério das Cidades, destaca justamente a necessidade de conhecer os territórios e priorizar populações e áreas mais vulnerabilizadas nas políticas locais de adaptação [7].
Planejar onde não construir não pode significar apenas desenhar uma área proibida no mapa. Significa pensar onde e em quais condições a cidade poderá crescer com segurança.
O custo de evitar pode ser menor que o de reconstruir
Há ainda uma mudança importante na lógica do planejamento. Quando uma cidade permite a consolidação de ocupações em áreas inadequadas, o poder público pode precisar gastar posteriormente com drenagem, contenção de encostas, reassentamento de famílias, recuperação de infraestrutura e reconstrução após desastres.
Em outras palavras, decisões sobre uso do solo tomadas hoje podem gerar custos públicos durante décadas. Por isso, instrumentos de zoneamento, mapas de risco, planos diretores e estratégias de adaptação climática tendem a se tornar cada vez mais conectados.
O ZAMU não substitui esses instrumentos. A proposta é oferecer apoio técnico para incorporar critérios ambientais ao planejamento e à gestão do território municipal [1].
A cidade do futuro começa no mapa de hoje
As mudanças climáticas estão obrigando as cidades a repensar uma ideia básica do desenvolvimento urbano: nem todo espaço disponível é necessariamente adequado para ser ocupado da mesma maneira.
Uma área pode desempenhar funções que só ficam evidentes quando ocorre um evento extremo. Um terreno permeável pode ajudar a absorver chuva. Uma várzea pode receber temporariamente a água de um rio. Uma área vegetada pode contribuir para reduzir temperaturas. Uma encosta preservada pode representar menos pessoas expostas a deslizamentos.
Quando esses espaços são ocupados sem considerar suas funções ambientais, o risco pode ser incorporado à própria estrutura da cidade. O novo Guia para Zoneamento Ambiental Municipal Urbano surge justamente em um momento em que o Brasil tenta aproximar planejamento territorial, gestão ambiental e adaptação climática [1].
A discussão, portanto, não é contra o crescimento das cidades. É sobre como e onde crescer em um território sujeito a um clima diferente daquele que orientou boa parte da urbanização brasileira no passado.
Se eventos extremos estão se tornando parte cada vez mais importante do planejamento urbano, a pergunta das prefeituras não pode ser apenas “onde ainda podemos construir?”.
Também precisa ser: “onde construir hoje pode criar o desastre de amanhã?”
Referências
[1] BRASIL. Ministério do Meio Ambiente e Mudança do Clima. Guia para Zoneamento Ambiental Municipal Urbano está em consulta pública. Brasília, DF: MMA, 14 set. 2026. Disponível em: gov.br/mma. Acesso em: 17 set. 2026.
[2] BRASIL. Ministério do Meio Ambiente e Mudança do Clima. Plano Clima. Brasília, DF: MMA, 2026. Disponível em: gov.br/mma. Acesso em: 17 set. 2026.
[3] BRASIL. Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação. Centro Nacional de Monitoramento e Alertas de Desastres Naturais. 14/09/2026 – Previsão de Riscos Geo-Hidrológicos. São José dos Campos: Cemaden/MCTI, 14 set. 2026. Disponível em: gov.br/cemaden. Acesso em: 17 set. 2026.
[4] BRASIL. Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação. Centro Nacional de Monitoramento e Alertas de Desastres Naturais. Estudo do Cemaden aponta lacunas críticas na gestão de riscos de deslizamentos e inundações nos 2 mil municípios prioritários do Brasil. São José dos Campos: Cemaden/MCTI, 12 maio 2026. Disponível em: gov.br/cemaden. Acesso em: 17 set. 2026.
[5] BRASIL. Ministério das Cidades. Plano Clima Adaptação – Cidades. Brasília, DF: Ministério das Cidades, 2026. Disponível em: gov.br/cidades. Acesso em: 17 set. 2026.
[6] BRASIL. Ministério do Meio Ambiente e Mudança do Clima. AdaptaCidades. Brasília, DF: MMA, 2026. Disponível em: gov.br/mma. Acesso em: 17 set. 2026.
[7] BRASIL. Ministério das Cidades. Cidades e Adaptação Climática: cartilha para estados e municípios. Brasília, DF: Ministério das Cidades, 2025. Disponível em: gov.br/cidades. Acesso em: 17 set. 2026.
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Fernanda de Carvalho é Engenheira Florestal formada pela Universidade Federal de Viçosa (UFV) e Mestre em Ambiente, Sociedade e Desenvolvimento pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). Também estudou na Technische Universität München, Alemanha, onde cursou disciplinas do Mestrado em Manejo de Recursos Sustentáveis com ênfase em Silvicultura e Manejo de Vida Selvagem. Dedicou parte da sua carreira a projetos de Educação Ambiental e pesquisas relacionadas à Celulose e Papel. Trabalhou com Restauração Florestal e Formação Ambiental na Suzano S/A e como Consultora de Comunicação da Ocyan S/A. É conhecida no setor florestal pelos artigos publicados nos blogs Mata Nativa e Manda lá Ciência.